此外，由于行政边界的刚性约束，即使自身具有应对灾害的技术和装备，但由于应急管理权责的“合法性”约束，而不能第一时间应对行政边界以外的灾害风险问题。减灾资源的共享也需要通过两个地区的沟通，往往会使得减灾资源的作用得不到充分发挥，形成碎片化效应，迟滞防灾减灾救灾的“窗口期”。

“暴雨洪涝灾害应对需要从流域尺度开展协同，”孔锋表示，“基于行政边界的气候变化和灾害风险评估是针对单个行政地区自身的评价，而对于周边地区的气候变化与灾害风险特征考虑不足。在流域系统管理视角下，因流域作为一个整体，其气候变化特征和灾害风险演化规律呈现出相互联系、相互作用的整体性效应。行政边界无法约束外部气候变化与灾害风险对其内部的影响，因此即使基于行政边界的气候变化和灾害风险评估极为准确，也是局部的特征，无法从流域整体认识到气候变化和灾害风险演化的全局性特征。”

6月21日，中国农业大学人文与发展学院副教授孔锋在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时指出，近年来，气候变化背景下持续频繁、重发、广发的暴雨洪涝灾害具有跨区域高流动性特点，并且流域性灾害影响牵一发而动全身。

面对日益频发的自然灾害，孔锋认为，灾害协同应对需要从流域系统的角度出发，平衡好平均防御能力和特殊防御能力的关系。平衡好平均防御能力和特殊防御能力是实现“新木桶效应”的关键。

“特殊地段、特殊时间、特殊群体的减灾能力依然是区域防灾减灾的短板。麻绳专挑细处断，我们要降低区域性的灾害脆弱性，不能忽视这些短板，而且关键和重点就是对这些进行提升。”孔锋说。这些短板的社会关注度不够、应灾经验不足、减灾资源不足，综合遭遇在一起就会出现极端情况，出现牵一发而动全身的区域性灾害影响。

从“木桶效应”转型为“新木桶效应”，就是要求区域在既有发展和负荷背景下，在不过度追加资源和投入情况下，通过降低灾害脆弱性，增加区域抗灾韧性，使整体的防灾抗灾减灾救灾效益达到最大最优。

他建议，应从流域的尺度共同制定防洪抗灾规划和防灾减灾救灾协同应对机制，共享防灾减灾资源，协同应对各类灾害，更利于整体提升区域灾害防御能力。

孔锋认为，基于单个城市的气候变化风险评估及灾害应对体系和机制面临着诸多挑战。这些挑战一方面是灾害的复杂性不断增强，灾害的跨区域影响不断加大。另一方面，仅仅做好行政管辖范围内的灾害风险应对会导致我们忽视区域灾害应对中的“木桶效应”，导致各区域仅关注各自辖区内的灾害应对，而忽视边缘交界地区的灾害应对，导致出现灾害应对的“空档”范围，出现“公地悲剧”，导致灾害出现放大效应。

孔锋说，当经济还没有发展到相应水平时，要从“木桶效应”向“新木桶效应”转型，即在现有的基础条件下，分步走，有序实现区域性的防洪减灾机制。让一个地方能容纳更多的水，城市向“适水型”转变，更加具有“容水性”；当经济发展到相应水平之后，再投入更多的资源去保障短板，提升设防能力，实现区域系统韧性的持续增长。

“从流域防洪来看，通过统筹干支流的防洪能力，合理制定防护对象的设防标准，协调流域不同地区之间的蓄、滞、泄的关系。”孔锋认为地区要从流域尺度统筹考虑，开展气候变化背景下超标准洪水风险的预估，在科学论证的基础上，在流域的关键地区修建堤坝。他以京津冀地区为例指出，北京可以充分发挥“蓄”的作用，作为海河流域中游的河北，就需要做好洪水“滞”的管理，科学划定蓄滞洪区，减少对下游的冲击。而下游的天津则要确保洪水的“泄”，要做好河道的日常疏浚，保证河道畅通。

另一方面，孔锋也指出，基于行政边界的灾害应对机制，在灾害风险治理中会出现“只扫自家门前雪，哪管他人瓦上霜”的现象，使得在行政边界交界地区出现规避灾害治理责任问题，最终导致局部灾害应对在改进，整体在恶化的局面。

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